Estado Subsidiario en Chile

 La Constitución de 1980 consagra la subsidiaridad como eje articulador del nuevo modelo de desarrollo, en el que los derechos sociales se transforman en bienes de consumo. Este eje articulador se introduce tanto en la planificación política como urbana, generando espacios locales -comunas- con una limitada capacidad de incidencia en la producción del territorio. El Estado subsidiario aparece cuando espacios locales no se reconocen entre sí como partícipes de un campo social igualitario. Frente a esto último, Finot (2002), desde la teoría de la descentralización, dirá que la admi­nistración subnacional busca traspasar parte de la provisión de bienes públicos hacia procesos democráticos subnacionales, para generar vinculaciones cooperativas entre las organizacio­nes de la sociedad, generando mayores niveles de democratización e identidad.

La descentralización sería entendida entonces con un fuerte componente económico, en donde las asignaciones materiales, deben ser considera­das como parte de las transferencias que realizadas a los es­pacios locales para fortalecer su autonomía. El discurso descen­tralizador del Estado subsidiario chileno apuesta por la autono­mía y el empoderamiento local, transfiriendo responsabilidad que históricamente había sido competencia del Estado. Una pregunta que surge respecto a lo planteado por Finot es: ¿El Estado chileno se ha preocupado de traspasar los recursos a las comunas que histó­ricamente invertía cuando los servicios públicos como educa­ción y salud estaban bajo su responsabilidad?

Estado y territorio: lógicas de dependencia

La reducción del Estado, falta de recursos económicos y poca iniciativa que este tiene se traducen en un apoyo muy débil desde los niveles centrales o intermedios a la escala comunal. Las consecuencias son condiciones radicalmente diversas entre diferentes comunas que componen la división político-administrativa del territo­rio. Para bajar a casos concretos, nos referiremos a la situación generada en la Región Metropolitana de Santiago (RM), específicamente entre las comunas del Área Metropolitana de Santiago (AMS). El AMS está conformada por 34 comunas de las 52 que componen la RM, contando con una población de 5,5 millones de habitantes, más del 90% de la población de la región.

Es necesario saber con precisión las diferencias de recursos culturales y materiales que existe entre las comunas del AMS. Orellana (2009) propone una metodología para la construcción de perfiles socioterritoriales de los municipios de la RM. Estos se definen con base en coeficientes obtenidos por la elección de cuatro variables que el autor selecciona. Este trabajo arroja dos polos totalmente opuestos; por un lado, un alto nivel educacional donde habitan las clases dirigentes, caracterizadas por municipios con abundantes recursos, y, en el otro extremo, municipios con alta presencia de pobreza e insuficiencia presupuestaria.

Esta realidad queda de manifiesto cuando comparamos la de­pendencia de las diferentes comunas al Fondo Común Municipal (FCM). Mientras las cinco comunas que lideran el ranking tienen una dependencia menor a un 10% del FCM, las cinco últimas tie­nen un promedio de dependencia de un 50%. Las primeras con­centran el 42% del PIB del AMS, mientras las segundas se quedan con el 8%. El presente argumento establece como hipótesis que las desigualdades generadas en las comunas tiene un vínculo directo con el diseño del Estado subsidiario, ya que, al ser tan re­ducido el presupuesto que proviene desde instancias centrales o regionales, las municipalidades dependerán de sus propios atri­butos locales y niveles de competitividad para generar recursos y, en definitiva, llevar a cabo un proyecto local con ciertos grados de autonomía; es esto lo que hace patente estas lógicas de dependencia.

Las lógicas de dependencia imposibilitan el empoderamiento de comunas más pobres, ya que su espectro de autonomía se ve reducido por la inevitable dependencia económica con el Estado. Las intervenciones urbanas de carácter metropolitano deben ser consensuadas con las autoridades de los territorios más favorecidos. Por otro lado, los ediles de las comunas más pobres no tienen alternativas a la hora de decidir temas de carácter metropolita­no, no existen espacios para la negociación.

La situación es bastante compleja, ya que cualquier avance democrático en las comunas populares no podría cambiar la co­rrelación de fuerzas entre los municipios del AMS. Sin duda los procesos de democratización comunal podrían tener muchos beneficios: mayor legitimidad institucional, más transparencia y mejor distribución del presupuesto. Sin embargo, es necesario identificar los límites de la participación comunal en el contexto actual, en el que la desigualdad entre comunas, las lógicas de dependencia y la falta de planificación urbana y terri­torial al momento de producir el espacio metropolitano hacen que los cambios locales sean insuficientes para generar transformaciones estructurales.

Lógicas de funcionamiento institucional: expectativas y realidades

El funcionamiento institucional del Estado subsidiario y su relación con el territorio tiene por un lado un relato y, por otro, efectos concretos. Las expectativas están vinculadas a un espacio de realización para las personas de forma individual, generando las condiciones para que estas puedan desenvolverse sin los obstáculos estatales en su máxima expresión. Las realidades son otras: lógicas de dependencia, desigualdades brutales entre municipios e ineficacia de la mayoría de los gobiernos municipales para proveer derechos fundamentales. La libertad no es comprendida como una condición de dignidad mínima para que las personas se desenvuelvan, sino como la ausencia de la planificación política y urbana, con un predominio de las leyes del mercado al servicio de la acumulación de capital.

¿Qué condiciones de vida ha generado el Estado subsidiario en nuestros territorios? Para responder a esta pregunta se recurrirá a información estadística que sea transversal a todas las comunas del AMS. El indicador utilizado será el Índice de Calidad de Vida urbana (ICVU). El ICVU se basa en seis ámbitos que representan dimensiones: Condición laboral; Ambiente de negocios; Condiciones socioculturales; Conectividad y movilidad; Salud y medio ambiente; Vivienda y entorno. Cada una de estas dimensiones obtendrá un puntaje de 0 a 100 sobre la base de variables estadísticas relacionadas. No deberían resultar novedosos los resultados. Por un lado, las 5 primeras comunas –Las Condes, Vitacura, Providencia, Ñuñoa, Lo Barnechea- de la AMS tienen un ICVU promedio de 64,32. En el otro extremo las cinco últimas comunas –Quinta Normal, La Pintana, Lo Espejo, Cerro Navia, Pedro Aguirre Cerda- tienen un ICVU promedio de 26,86. La diferencia en la calidad de vida en las diferentes comunas del AMS demuestra el fracaso administrativo de la subsidiaridad como modelo de desarrollo.

Conclusiones

A 28 años de la instauración del régimen democrático en Chile, el escenario político se enfrenta a una serie de pregunta: ¿qué posibilidades de democratización local existen en el marco del Estado subsidiario? ¿Cuáles son los límites de la democratización local que establece el Estado subsidiario? O, ¿cómo contempla la democratización local procesos de democratización metropolitana?

Las ciudades o áreas metropolitanas muchas veces no coinciden con las divisiones político-administrativas, pensándose de manera fragmentada. El todo es mucho más que suma de las partes en la AMS; este territorio debe entenderse como una totalidad, avanzando hacia una visión de ciudad. Las diferentes aproximaciones en cuanto a las formas de gobernanza, permitirán producir ciudad a escala metropolitana o, por el contrario, crearán una amalgama de situaciones urbanas contradictorias, desiguales, poco sostenibles y de casi imposible gobierno (Borja, 2013).

Lo que es claro, es que no existen posibilidades de una democratización territorial profunda en el marco del Estado subsidiario, comprendiendo esta democratización como una transferencia de poder a los territorios y sus representantes, teniendo las atribuciones para incidir no solamente en la producción de los espacios municipales, sino también en la producción del territorio metropolitano. Existe, por lo tanto, una contradicción en el diseño del Estado subsidiario y el fortalecimiento político, económico y social de manera equitativa de los municipios. Por esto, la democratización radical de los territorios es un proceso que debe considerar la democratización del Estado. La tensión que vive el AMS desde la desigualdad territorial es una proyección del Estado subsidiario, que dedujo que a mayor nivel de desigualdad aumentaría una relación de competencia entre los espacios locales. Dicho esto y luego de los datos arrojados por ICVU, podemos enfatizar que existe una necesidad urgente de un Estado capaz de incentivar la autonomía de los espacios locales, lo que no implica exclusivamente transferir responsabilidades, sino también que los espacios locales pueden participar en la apropiación del gasto social. Para esto, la toma de decisiones de los sectores populares debe ser identificada como una necesidad democrática para el desarrollo equitativo al interior de la ciudad